Η αναγκαία μεταρρύθμιση του κράτους

Για έναν «Καλλικράτη» της Κεντρικής Διοίκησης

Του Απόστολου Παπατόλια

Γεν. Γραμματέα Ένωσης Περιφερειών Ελλάδας
Προέδρου Επιστημονικής Επιτροπής για το «Επιτελικό Κράτος»

H σοβούσα οικονομική κρίση ανέδειξε με τον πλέον δραματικό τρόπο τα δομικά και λειτουργικά προβλήματα του ελληνικού κράτους. Στην παρούσα συγκυρία γίνεται ολοένα και περισσότερο επιτακτική η ανάγκη μεγάλων διαρθρωτικών αλλαγών στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας του κράτους, ώστε να μπορέσουμε να εξασφαλίσουμε με έναν οριστικό και διατηρήσιμο τρόπο την ανάσχεση του ελληνικού δημοσιονομικού προβλήματος.

Επί σειρά ετών, δυστυχώς, τα μακρο- και τα μικρο-οικονομικά μεγέθη παρέμεναν στην...
χώρα μας δύο διακριτές ήπειροι. Παρότι οι Ευρωπαίοι εταίροι μας, καθώς και άλλες ανεπτυγμένες χώρες στον κόσμο προσπάθησαν, ιδίως κατά την δεκαετία 2000-2010, να συμβάλουν στην ανάπτυξή τους μέσα από την λήψη μέτρων μικρο-διοικητικού χαρακτήρα, με πιο γνωστό παράδειγμα, εκείνο της «μείωσης των διοικητικών επιβαρύνσεων», στην Ελλάδα οι μεταρρυθμίσεις παρέμειναν άτολμες, ημιτελείς και πάντως, δεν αποτέλεσαν θέμα της κεντρικής πολιτικής ατζέντας των κομμάτων. Αντιθέτως, παραμένοντας εγκλωβισμένοι στην παράδοση των πελατειακών σχέσεων και της πολιτικής πατρωνίας της διοίκησης, οδηγηθήκαμε στη διόγκωση των παθογενειών, ενώ η ενσκήψασα δημοσιονομική κρίση κατέδειξε, πόσο άστοχες ήταν οι κυρίαρχες πολιτικές διοικητικής ανάπτυξης.

Σήμερα, όλοι παραδέχονται ότι τα προβλήματα των ελλειμμάτων και του χρέους οφείλονται κατά κύριο λόγο στις δομικές και λειτουργικές αδυναμίες της ελληνικής δημόσιας διοίκησης. Αν και κατά τις διαδραμούσες δεκαετίες πολλές από τις λύσεις που σήμερα προτείνονται είχαν επισημανθεί ως αναγκαίες, η καθυστέρηση στην υιοθέτησή τους μας υποχρεώνει πλέον να τις δρομολογήσουμε σε χρόνο ρεκόρ…

Το νέο μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας του κράτους που έχει ανάγκη η χώρα χαρακτηρίζεται από την προσήλωση στην αποδοτικότητα και την ποιότητα στην παροχή των δημοσίων υπηρεσιών και το δραστικό περιορισμό των αρνητικών επιπτώσεων της γραφειοκρατίας και του ρυθμιστικού πληθωρισμού. Στο νέο αυτό πρότυπο δημόσιας λειτουργίας, οι δημόσιες υπηρεσίες είναι αναγκαίο να παρέχονται με τον πλέον αποδοτικό τρόπο, στο εγγύτερο προς τον πολίτη – επιχειρηματία επίπεδο διοίκησης και με τη μικρότερη δυνατή επιβάρυνση του κρατικού προϋπολογισμού.

Το σύγχρονο μοντέλο διοικητικής οργάνωσης χαρακτηρίζεται ακόμη από την ενίσχυση της επιτελικότητας και, ιδίως, του συντονισμού και ελέγχου της εφαρμογής των δημοσίων πολιτικών, με παράλληλη ενδυνάμωση της αποκέντρωσης και της συνεργασίας του δημοσίου με τον ιδιωτικό τομέα στο επίπεδο της παροχής των υπηρεσιών.

Εκκινούμε από τη βασική παραδοχή ότι τα Υπουργεία πρέπει να είναι τα «στρατηγεία», τα επιτελικά κέντρα του κράτους, στα οποία θα διαμορφώνεται το πλαίσιο άσκησης των εκάστοτε δημόσιων πολιτικών και τα οποία θα έχουν, μόνα αυτά, την ευθύνη της παρακολούθησης της εφαρμογής και την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων τους. Με βάση αυτήν την παραδοχή, διαπιστώνουμε την ανάγκη να μεταφερθούν οι αρμοδιότητες παροχής υπηρεσιών σε άλλα επίπεδα διακυβέρνησης, πέρα και έξω από τα Υπουργεία. Η διεπαφή των Υπουργείων με τους πολίτες και την επιχειρηματική κοινότητα θα πρέπει να είναι ελάχιστη.

Το μείζον πρόβλημα, που οφείλουμε να επιλύσουμε, αφορά τη δομή και τη λειτουργία της Κεντρικής Διοίκησης. Πράγματι, στα Υπουργεία σωρεύονται, κατά τρόπο αναχρονιστικό και ανορθολογικό, τόσο οι αρμοδιότητες σχεδιασμού της διοικητικής δράσης και λήψης των επιτελικών αποφάσεων όσο και οι αρμοδιότητες εκτέλεσης των αποφάσεων, στο πλαίσιο μιας συγκεντρωτικής και πελατειακής κατά βάση λογικής. Πριν από οποιαδήποτε πολιτική αναδιάρθρωσης και ενίσχυσης του προσωπικού των Υπουργείων, πρωταρχικό μέλημα πρέπει να είναι ο αυστηρός διαχωρισμός των αρμοδιοτήτων ανάμεσα σε επιτελικές και εκτελεστικές. Με άλλα λόγια, «το κράτος-στρατηγείο» προϋποθέτει «Υπουργεία-στρατηγεία» που θα ασχολούνται κυρίως με την χάραξη του συγκεκριμένου πολιτικού πλαισίου της διοικητικής δράσης που τους αναλογεί. Η υλοποίηση της πολιτικής τους θα γίνεται μόνον από τις αποκεντρωμένες –καθ'ύλην ή κατά τόπον– δημόσιες υπηρεσίες, οι οποίες θα ελέγχονται από το αρμόδιο Υπουργείο εκ των υστέρων, με κατάλληλους εποπτικούς μηχανισμούς.

Αυτό σημαίνει, κατ’αρχάς, ότι θα πρέπει να προσδιορίσουμε με συγκεκριμένα και αυστηρά κριτήρια το αναγκαίο ευάριθμο προσωπικό για τον επιτελικό σχεδιασμό, που είναι ευνόητο ότι θα αποτελείται από υπαλλήλους με αυξημένα προσόντα και υψηλές προδιαγραφές.

Ένα εξίσου σημαντικό ζήτημα, σχετικό με τα προτεινόμενα επιτελικά υπουργεία, είναι αναμφισβήτητα ο διοικητικός συντονισμός τους. Οι μορφές συντονισμού των υπουργείων που έχουν προκριθεί μέχρι σήμερα, έχουν αποδειχθεί από προβληματικές έως ατελέσφορες. Από την άλλη είναι αυτονόητο ότι οι ανάγκες ενός τέτοιου διοικητικού συντονισμού για τα νέου τύπου «επιτελικά υπουργεία» θα είναι αυξημένες και πολυεπίπεδες. Με βάση αυτά τα δεδομένα κρίνεται σκόπιμο να διαμορφωθεί μια ευέλικτη συντονιστική διοικητική δομή (π.χ. γραμματεία παρά τω πρωθυπουργώ ή επιτελικό όργανο του Υπουργείου Διοικητικής Μεταρρύθμισης), που θα ενσωματώσει και τις σημερινές λειτουργίες της γραμματείας του υπουργικού συμβουλίου, με επικεφαλής ένα πολιτικό στέλεχος πρώτης γραμμής (π.χ. γραμματέας παρά τω πρωθυπουργώ). Το έργο της γραμματείας αυτής θα είναι η παρακολούθηση της εφαρμογής των αποφάσεων της κυβερνητικής επιτροπής, η εποπτεία και ο συντονισμός των μεταρρυθμίσεων στη χώρα, καθώς και ο συντονισμός του διοικητικού έργου των επιμέρους υπουργείων, μέσω της συστηματικής συνεργασίας με τους γενικούς γραμματείς τους και τις επιτελικές διευθύνσεις που θα συσταθούν σε κάθε Υπουργείο.

Απόστολος Παπατόλιας

Γεν.Γραμματέας Ένωσης Περιφερειών Ελλάδας

Πρόεδρος Επιστημονικής Επιτροπής για το «Επιτελικό Κράτος»